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　　摘要：按照“四位一体”水利投融资新模式，创新水利投融资渠道，除了要继续扩大政府公共财政投资规模外， 还必须在金融机构融资、构筑新平台融资、群众参与合作以及吸引社会资本投入等方面进行创新。

　　关键词：水利建设；投融资；机制创新

　　Water investment and financing mechanism: exploration and innovation

    Abstract: According to new “four in one” model, innovating the way of water investment and financing requires not only the increasing investment by government continually, but also innovation on the aspects of financing institution finance, construction new platform, public participation and attracting social investment.

　　Key words: hydraulic engineering

　　我国工业化中期发展阶段的国 情和特殊的自然地理环境、气候条 件，决定了水利发展的长期性、艰巨 性，决定了水利基础设施建设投入的 巨大需求。我国水利基础设施的地 位、公益性、准公益性特征，决定了水 利建设的艰巨性和投融资体制机制 构建的复杂性。今后一段时期是实现 全面建设小康社会战略目标的关键 时期，也是我国推进工业化、信息化、 城镇化的重要时期。党中央、国务院 对新时期水利建设提出了更高的要 求，水利建设的任务仍然十分繁重。 探索、创新和构建新的水利投融资机 制，是决定水利发展的紧迫的历史性 重大课题。

　　一、水利建设投资缺口仍 然很大

　　1我国水利建设的任务仍然十 分繁重

　　目前我国处于工业化中期阶段， 水利对经济社会发展的支撑仍显不 足，未来一段时期我国水利建设和发 展的任务仍然十分繁重。党的十七届 三中全会和中央衣村工作会议对水利工作提出了新的更高要求，确定了 完成病险水库除险加固、衣村饮水安 全、灌区续建配套与节水改造等三大 工作目标，提出了加强大江大河大湖 治理、大中型水利骨干工程建设、排 灌泵站配套改造、水源工程建设、小 型衣田水利设施建设、小流域综合治 理等十大任务。随着我国经济社会快 速发展、人民生活水平的日益提高和 生态环境保护的加强，对水利基础设 施公共服务的需求越来越大，对加快 水利事业发展的要求越来越迫切。

　　2加快水利发展需要更大规模 的水利投入

　　“十_五”是各五年计划中投资 总额最高的五年，也是历史上水利实 际投资量第一次超过规划目标的五 年。“十一五”期间中央水利建设投资 达2760亿元，全国水利建设投资超 过6 000亿元，分别为“十一五”规划 投资目标的158%c和116%c。仅2009 年全国就完成水利投资1427亿元， 其中中央水利建设投资637亿元，地 方省级水利建设投资达到790亿元， 投资规模创历史新高。但由于水利长 期发展滞后，投资渠道不稳，水利基础设施建设的欠账仍然很多。

　　-般认为，我国工业化中期发展 阶段将持续到21世纪中叶甚至更长 的时期。根据发达国家水利基础设施 投资的经验，未来一段时期内，我国 仍然处于水利基础设施建设高峰期， 仍需继续加强水利基础设施建设。经 初步估算，到2020年，我国在衣村饮 水安全、大型灌区骨干工程续建配套 与节水改造、病险水库除险加固、中 型灌区改造、排涝泵站更新改造、山 洪灾害防治、中小河流治理、水利血 防、城市饮用水安全、水资源配置工 程、衣村水电等方面，共需水利投入 约2.5万亿元，年均2490亿元。即使 按投资总额最高的“十一五”计算，今 后10年资金缺口仍然巨大，中央和 地方水利投资年均都将还有超过一 半的缺口，其中西部地区缺口更大。

　　二、水利投融资体制机制 亟待创新和重构

　　我们没有找到一条适宜的促进水利 加快发展的投融资路子，要么过分强 调市场机制配置资本投入的作用，奢 望用发展水利产业的方法解决水利 事业发展中的投入问题；要么只愿看 到水利公益性特征，回避市场配置资 源的基础性作用，过分依赖国家财政 性资金解决水利事业发展中的投入 问题。历史经验表明，完成繁重、艰巨 的水利建设任务，必须突破传统思 维，敢闯敢试，大胆探索，勇于创新， 努力构建新的符合加快水利事业发 展的投融资机制，才能走出一条促进 水利事业跨越式发展的道路。

　　1水利基础设施的特性

　　按照发挥功能的不同，可以把水 利基础设施分为承担防洪、排涝等任 务的纯公益性水利基础设施，既承担 有防洪、排涝等公益性任务又有供 水、水力发电等经营性功能的准公益 性水利基础设施，以及具有城市供 水、水力发电等功能的经营性水利基 础设施。

　　水利基础设施具有国民经济基 础特性。水利基础设施公共服务处于 国民经济生产部门的“上游”，是其他 生产部门生产和再生产时所必需的 投入品，其他生产部门赖以生存和发 展的基础条件，在国民经济和社会发 展中具有非常重要的支撑作用。水利 基础设施具有公共或准公共品特性。 防洪、抗旱、水土保持等公共服务不 能像一般性商品和服务那样能够加 以自由选择或排斥（或排斥的成本过 高），具有公共品或准公共品特征；同 时，同一水利工程防洪、抗旱的公共 服务功能和发电、供水等准公共服务 功能并存，也使水利基础设施具有较 强的外部性和低经济效益、高社会效 益特性。水利基础设施具有自然垄断 性。水利基础设施的网络性和大投入 高沉淀成本性质，使得在一定区域只 能由一家水利基础设施提供全部水 利产品和服务，形成水利基础设施的 自然垄断特性。

　　2水利投融资体制改革的基本思路

　　水利基础设施的特性决定，重新 构建水利投融资体制机制，不能够套 用一般的改革思路和模式，必须充分 把握水利的性质与特点，既要看到其 基础性和公共性特性，也要看到其垄 断性和经营性的一面；既要充分发挥 政府公共财政投资主导作用，又要充 分发挥市场配置资源的基础性作用， 逐步形成“以政府公共财政投入为 主，充分发挥市场融资作用，积极鼓 励群众投入，广泛吸引社会资本参 与”四位一体的政府和社会共同推动 水利发展的新体制机制。

　　首先要坚持以政府公共财政投 入为主渠道。公益性水利基础设施建 设投入必须全部由政府公共财政出 资，准公益性水利基础设施的公益性 部分也必须由政府公共财政出资。

　　其次要坚持充分发挥市场融资 作用 。 充分发挥市场配置资源的基础 性作用是社会主义市场经济体制下 资源配置的基本方式。大量的准公益 性水利基础设施建设在发挥政府公 共财政主渠道作用的同时，必须充分 发挥市场融资的作用，既要重视直接 融资，更要重视间接融资，不仅要重 视吸引内资，更应该重视吸引外资。 还要注意发挥投资政策的引导作用。

　　再次要坚持积极鼓励群众投入。 量大面广的衣田水利基础设施投入 和衣村饮用水安全工程投入，是水利 基础设施建设投入的重要组成部分， 也与广大衣民群众的切身利益密切 相关。必须充分发挥衣民群众的作 用，在衣村水利建设中积极引导和鼓 励衣民参与和投入。

　　最后要坚持广泛吸引社会资本 参与。水利事关人民群众的生命和财 产安全，水利基础设施建设需要依靠 全社会力量。水利的准公共产品特性 也为吸引社会资本参与提供了前提 条件。除了属于“纯公共产品”水利基 础设施建设外，“准公共产品”和具有一定营利性的水利基础设施建设，必 须创造条件吸引社会资本参与水利 基础设施建设，为经济社会的又好又 快发展奠定基础条件。

　　三、对水利投融资渠道进 行“四位_体”创新

　　按照“四位一体”水利投融资新 模式，创新水利投融资渠道，除了要 继续扩大政府公共财政投资规模外， 还必须在金融机构融资、构筑新平台 融资、群众参与合作以及吸引社会资 本投入等方面进行创新。

　　1继续加大政府公共财政投资 水利建设的力度

　　(1)各级政府要始终把水利基础设 施建设作为重点，加大财政投入力度 发达国家的水利发展经验表明， 在水利快速发展和改革时期，离不开 政府的扶持和公共财政的投入。在我 国工业化发展中期阶段和全面建设小 康社会的关键时期，要站在协调发展、 国民经济基础适度超前发展的高度， 坚持充分发挥政府公共财政投入的主 渠道作用，各级财政对水利的投入要 不低于财政经常性收入。稳定并逐步 较大幅度地提高中央预算内水利固定 资产投资的比重，逐步提高地方预算 内固定资产投资中水利投资的比重。

　　(2)在延长水利建设基金征收期 限基础上完善和充实征收渠道积极协调财政等有关部门，抓紧 制订出台完善和充实后的新的水利 建设基金征收使用管理办法。在新办 法中，要把车辆购置税从目前的定额 征收水利建设基金调整为从量征收、 进一步落实中央财政转移地方的新 增成品油消费税收入中提取3%用于 水利建设的政策；积极研究从城维税 收入、土地有偿出让收入、企业和金 融机构经营收入、国有资源有偿使用 收入、国有资产有偿使用收入、国有 资本经营收益等等项目中征收水利 建设基金的可行性和方案。用好国家 重大水利工程建设基金。加大各项水CHINA WATER RESOURCES 2010.14利规费征收力度。扩大水资源费征收 范围，加强水资源费征收使用管理。 抓好河道工程修建维护费、河道采砂 管理费、占用农业灌溉水源和灌溉工 程设施补偿费、水土保持设施补偿费 的征收工作，提高水利规费使用效益。

　　(3)稳定和扩大政府公共财政对 水利的专项投入水利财政专项资金已成为水利 建设投资的重要来源，在小型病险水 库除险加固、小型农田水利、中小河流 治理等方面发挥了重要的作用。2009 年中央财政水利专项资金规模已达 153.4亿元，占中央水利建设总投资的 24%。未来一段时期，要继续大幅度增 加中央和省级水利财政专项投资规 模，加快病险水库除险加固、小型农田 水利建设、中小河流治理等专项工程 的实施。建立农田水利建设资金稳定 增长的机制，逐步加大中央和省级小 型农田水利设施建设补助专项资金规 模，完善小型农田水利专项资金“民办 公助”投入机制。扩大财政水利专项投 资涉及的领域，把涉及民生、量大面 广、难以纳入基本建设程序管理的项 目，如山洪灾害防治、农村河道综合整 治、小型水源工程、农村水电增效减排 等，纳入公共财政水利专项的范畴，发 挥其在稳定水利投资规模、加快民生 水利发展等方面的积极作用。

　　2.充分发挥水利基础设施建设 市场融资作用

　　(1)发行水利建设债券进行融资

　　发行债券所筹集的资金使用期 限较长，不受债券投资人的干涉，债 券利息还可以在税前支付并计入成 本，具有“税盾”的优势。发行企业债 券也是美国在水利工程的建设中经 常使用的一种融资方式，20世纪70 年代末以后，债券已经取代国家拨 款，成为田纳西流域管理局建设投资 主要来源。我国在一定时期内针对特 定的政策目标和专门用途，允许特定 部门发行专项债券，满足大规模基础 设施建设的需要。铁道部2008年铁 路建设投资规模达到8 000亿元，其 中仅发行铁路建设债券融资就达到 1000亿元。水利基础设施同样作为 国民经济的重要基础设施，完全可以 借鉴铁路债券的成功做法，发行长期 水利建设债券。 长期水利建设债券是 项目融资，可以有多种方案，但最基 本的特点是国家担保、在构建水利出 资人后由企业融资平台发行、市场融 资、期限长、规模大、渠道稳，实质上 长期水利建设债券具有准国债性质。 可以以水利工程建成运行的收益偿 还本息，不足部分可以使用水利建设 基金、水资源费等还本付息。

　　(2)争取加大银行融资对水利建设的支持力度

　　发达国家的发展经验表明，在大 规模水利基础设施建设阶段，政府出 台了很多包括长期优惠贷款、土地赠 予、免税等优惠贷款政策，较好地解 决了基础设施建设中的资金缺口问 题。我国国家政策性银行除了继续对 节水灌溉等项目进行优惠贷款外，还 应扩大优惠贷款的范围，在贷款利 率、贷款额度、贷款期限等方面给予 优惠，对准公益性和经营性水利工程 投资实行40~50年长期限、低利率（低 于2%)等优惠政策。还要积极利用国外 政府和国际金融组织贷款，对于低息、 长期的优惠国外贷款应更多地安排用 于水利项目的建设。通过水资源费、水 利建设基金等收入作为质押进行银行 融资。积极探索公益性水利项目“收益 权”质押贷款，扩大水利投融资渠道。同 时，水利行业要进_步建立健全制度保 障，落实项目法人责任制，提高经营管 理水平和投资效益，完善信用结构，提 高水利整体的信用等级，扩大银行贷款 对水利建设的支持力度。

　　(3)进_步完善财政贴息制度

    对商业银行贷款进行贴息补助，贴息资金由国家财政提供。扩大水利 项目财政贴息的范围，延长贴息期 限。对具有重大社会影响的准公益性 水利项目，实行由财政全额担保和贴 息补助；对农田排灌工程和灌区技改 工程，实行无息或低息贷款优惠，对 无息项目实行财政担保，对低息项目 实行财政贴息；对农村供水、小水电 等设施建设及贫困地区的水利建设 给予较高比例的贴息。