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　　3.构建符合系统思想、动态思想和集成思想的政府农田水利项目风险管理体系。风险管理不应与项目运作过程完全隔离，风险预警和监控、风险防范和应对都必须根据项目的实施过程动态地进行管理的跟踪、调整和修正，为此必须构建符合系统思想、动态思想和集成思想的政府农田水利项目风险管理体系。应从“纵向时间层面—项目生命周期”、“横向层面—环境和风险管理要素”和“空间层面—职能和技术体系”构建政府农田水利项目的风险管理体系，真正在政府农田水利项目风险管理中体现系统、动态和面向过程的项目风险管理思想(郭捷，2007)。

　　四、政府农田水利建设项目风险控制的具体措施

　　(一)加强项目风险管理规划为保障风险管理体系的成功运作，在进行具体的农田水利项目风险管理时必须建立相应的风险管理组织、完善风险管理流程，制定项目管理初期的风险管理计划。

　　1.在项目评审中强化风险评价的内容。相关部门应该在项目评审中强化项目风险预测和应对等方面的内容，通过风险评估，淘汰那些风险过大、不符合投资标准的项目。对于那些经过筛选符合投资标准的项目，应通过风险分析，对项目的风险进行识别，了解风险对项目的影响，制定出有效的风险管理方法以减少或分散风险，最大程度地降低风险。并为以后规划和设计工作提供反馈，以便在规划和设计阶段就采取措施，防止和避免风险损失，也为项目施工、运营制定风险管理应急计划提供依据。此外，可推动项目执行组织和管理班子积累有关风险的资料和数据，以便改进将来的项目管理。

　　2.政府主管部门和项目建设主体都应建立和完善风险管理组织。如果没有一个健全、合理和稳定的组织机构，风险管理活动就不能有效进行。为了有效实现项目风险管理目的，政府主管部门和项目施工单位都必须有与之相适应的风险管理组织并明确项目风险管理权责。

　　3.建立高效的信息网络，加强项目实施过程中的风险识别和控制。农田水利项目的质量风险、进度风险和成本风险主要发生在项目建设施工过程中，必须借助先进的管理手段，建立项目管理信息系统共享社会资源，以便及时、准确地获得项目建设过程中与风险有关的信息，并高效、安全、可靠地使用。

　　4.制定有针对性的风险应对预案。一方面，降低风险发生的概率;另一方面，在风险发生后则可根据风险的性质，采取相应的应对手段，以降低风险造成的损失。这些手段包括经济手段、行政手段和法律手段。经济手段是设立风险紧急应对专项资金，保障风险应急物资的充分储备;适当扩大项目保险的参保范围，有序加大相关资金投入。行政手段是建立完善的风险应对管理体系，设立专门的指挥机构，制定风险应对紧急处理制度，明确并细化各部门在紧急风险应对中的职责，实现风险应对的集中领导、统一指挥，分级管理、分级负责，提高风险处理的效率。法律手段方面，依据《中华人民共和国安全生产法》等法律法规以及国家关于水利工程建设的有关规定，细化项目相关部门的责任，在风险发生后，启动风险调查处理机制，依法对违法行为进行惩治。

　　(二)构建政府农田水利项目风险管理的保障机制

　　1.构建项目风险管理政策协调机制。由于目前政府农田水利项目的建设和管理涉及多个部门，相关政策和管理制度政出多门，业务职能重叠。应构建政府农田水利项目风险管理政策协调机制，实现农田水利项目风险管理工作的协调开展。

　　2.构建项目风险管理的执行监督机制。为避免农田水利项目管理部门和执行者的逆向选择行为与道德风险的发生，保证项目风险管理体系的高效运行，应完善相关问责与监督机制。针对监督主体多、责任不清的问题，应建立由纪检监察部门为主导，投资主管、水利、农业、财政、建设主管、审计、稽察各司其责的监督管理体系，界定各部门的监管职责。

　　3.构建项目风险管理的绩效评估机制。政府农田水利项目风险管理的成功与否离不开相关绩效评估机制的衡量。科学合理的风险管理绩效评估机制有助于发现风险管理制度的潜在漏洞，有利于制度的动态调整。因此，应在农田水利项目验收中增加风险管理绩效评估的内容。

　　(三)完善项目支持方式

　　为防范政府在农田水利建设项目管理中由于事前的信息不对称带来的逆向选择、事后的信息不对称带来的道德风险，应完善项目的激励、约束机制，改进项目支持方式。设计良好的激励、约束机制是解决道德危害的有效方法，它促使委托人与代理人目标趋同，使自利行为变得接近设计者需要的行为，使代理人与设计者的利益更和谐一致。因此，应完善项目的激励、约束机制，改进项目支持方式，使代理人在追求个人效用的同时实现委托人预期效用最大化。

　　当前要着重完善“以奖代补”制度，根据项目建设、管理绩效等情况，加大对机制有创新、管理有特色、工作有成效的项目区的补助力度。而对于“民办公助”则可采取分段投资的方式，政府通过定期对项目实施情况进行评估以决定是否继续注入资金，一方面可以防止农户、农民用水合作组织采取隐蔽行为谋取个人利益，或者降低自己的努力程度的机会主义行为;另一方面可以规避和控制由于事后信息不对称给政府带来的风险。

　　政府一开始只注入项目发展所需资金的小部分，后续投资与中间目标的成功完成挂钩，或者说与政府对项目进展的观察结果挂钩。这使得每个受资主体知道其只拥有支持它发展到下一个阶段的资金，而政府拥有在一个项目发展偏离支农目标时放弃该项目的权利。事实上，分段投入资本让政府保留了对项目进行增资的期权，这种期权对农户、农民用水合作组织的行动是一种激励和约束。

　　(四)推进项目管理代建制，建立社会化和专业化的风险管理机构

　　目前很多政府农田水利项目是以部门为主负责建设实施，一个项目组建一个领导小组，领导小组下设一个指挥部，指挥部或对外就是项目法人，项目建设结束后领导小组和指挥部就相继撤销。

　　这种建设管理模式往往从设计、施工、监理、竣工验收、交付使用都是在比较封闭的系统内运行和完成，难以引入竞争机制，不可避免地形成部门垄断和腐败(李龙江，2006)。为此，应加快推进项目代建制，经过招标或委托选择那些有相应资质并从事水利工程项目管理的单位，对工程建设项目的进度控制、投资控制、合同管理、信息管理、质量控制、组织与协调等全过程进行专业管理和服务。

　　在推进项目代建制的同时，项目风险管理也应逐步由政府主管部门风险管理机构、项目主体风险管理组织和社会化、专业化的风险管理机构共同来实施，并加大后者的作用。这种社会化和专业化的风险管理机构既不投资也不参与农田水利项目管理，只提供服务。在市场经济条件下，社会中介服务机构在农田水利项目的市场化运作中应该能发挥重要的作用。

　　(五)推进农田水利工程产权制度改革，加强项目运行后的风险管理

　　长期以来农田水利设施一直存在“重建设、轻管理”的现象。对农田水利项目而言，项目成果的交付并不代表项目的成功不需要风险管理了，在项目完成的未来几年内是否有一个良好的风险管理机制将直接决定着受益人是否能从最初的项目投入中获益。

　　加强项目运行风险管理的当务之急是推进农田水利工程产权制度改革，对农田水利灌溉工程按照功能划分，建立“产权明晰，责任明确，管理民主”的农田水利工程产权制度。同时，财政部门、水利部门要建立健全农田水利建设的各项管理制度，加强项目建后管理，运用多种监督方式强化监督检查，实行跟踪问效，确保农田水利建设项目发挥应有的作用。

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