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　　（二）“禁讨区”设立与管理

　　在来自南京的回收问卷中，64.7%认为城市乞讨严重影响了城市正常秩序，而认为城市乞讨对城市正常秩序没有影响的比例仅为5.9%。在所有问卷的数据中，约有68.9%的投票者认为出现于公交交通工具上的乞讨现象产生了不利影响，约73.8%的投票者认为城市乞讨对其在公共场合的权利造成了影响。鉴于这种不利影响，认为应当在城市的特定区域设立“禁讨区”的比例约为62.3%。

　　有报道认为设立“禁讨区”是一种社会退步，认为禁讨区的设立是对行乞权利的剥夺。然而城市乞讨作为一种存在于城市的现象，其对城市文明与秩序势必产生影响。作为城市公民的城市乞讨者在维护城市秩序中与城市其他公民同样应当承担责任，我们不能为了维护流浪乞讨者的乞讨权利而忽视大多数人在公共场合的权利。同时城市乞讨者遍布于城市人口密集区对于城市治安也是重大困扰。禁讨区的设立，诚然是对城市乞讨人员在禁讨区内乞讨权利的剥夺，却是对更广泛的城市生活居民合法权益的有效维护。

　　目前一些城市的公共交通系统禁止乞讨并要求乘客拒绝施舍，国务院也试图尝试禁止公共交通系统中的乞讨行为。豒单纯设立禁讨区并不能起到维持秩序的作用。在设立禁讨区的同时应当明确禁讨区的区域范围并设立警示，探索有效的管理方式豓以制止禁讨区内的乞讨行为，对违反规定的人员视其情节进行警告并带离相关区域或依照《治安管理处罚法》中关于扰乱公共秩序的规定进行行政处罚。与此同时在健全处罚制度过程中，对于扰乱秩序的累犯应当加强处罚力度和措施，增加其行为应承担的法律后果。

　　而对于职业乞讨、集团乞讨等行为，《治安管理处罚法》中明确规定了对于“胁迫、诱骗或者利用他人乞讨”以及“反复纠缠、强行讨要或者以其他自扰他人的方式乞讨的”行为的处罚措施。这仅仅是对集团乞讨以及部分不正常乞讨现象的处罚，对于采取较为正常形式乞讨的职业乞讨者，应当明确处罚措施与标准。

　　通过全国流浪乞讨人员救助管理信息系统的建立与完善以及“禁讨区”的设立与管理，增强对城市乞讨的法治管理，通过国家强制力维护与改善城市乞讨秩序，进而才能使得《救助管理办法》发挥其真正功效。

　　四、结语

　　禁乞并不是最终目的，社会秩序维护与公民权益保障才是重点。社会救助与社会保障不是万能的钥匙，它们在帮助城市乞讨人员的同时并不能杜绝城市乞讨乱象的发生。在解决城市乞讨乱象这一难题的过程中，我们不得不面对这样一个现实：过于人性化的管理造成了权威性的缺失，而权威的缺失造成管理困境的产生。只有通过加强管理与树立权威的方式，城市乞讨的乱象才有可能得到有效治理，而城市秩序才能得到更好更全面的维护。

　　注释：

　　[1]据报道，民政部2010年统计称，为做好上海世博会、广州亚运会期间乞讨人员的救助管理工作，相关部门共救助乞讨人员100余万次。2011年全国共救助未成年人17.9万人次。2012年仅新疆救助乞讨人员1.5万余次，福建救助乞讨人员7.1万余次，河北救助乞讨人员7.4万余次，安徽前三季度救助人数超过10万。从上述数据中可以看到，不论是乞讨人员还是其中的未成年人数量都很庞大。

　　[2]《南京“禁乞令”昨起实施》。南京市2003年曾对流浪乞讨者做过登记，在1733人中只有85人（不到5%）表示愿意接受救助，主动愿意去救助站的人更只有13人。

　　[3]有文章对乞讨收益进行了函数构建：I=m€譺€譸€譚，其中，I代表乞讨收益，T代表乞讨时间，m代表单位时间内人员流动量，r代表施舍人占人员总流动量的比例，p为施舍人平均每次设施的金额。在时间T一定的情况下，m、r、p对乞讨收益I影响巨大，人员流动量越大、施舍比例越高、平均施舍金额越多，乞讨收益就越大。

　　[4]问卷中此题设定为多选题，因而四者概率之和并不为1。

　　[5]由于人口流动量这一数据难以统计，本文以南京新街口地铁站客流量为南京新街口地铁站人口流动量，人口流动量显然应当大于客流量。根据南京地铁新浪官方微博报道进行计算，2013年5月13日-2013年5月19日新街口地铁站日均客流量约为10.6万人次。

　　[6]2010年国务院法制办公布《城市公共交通条例（征求意见稿）》明确规定，不得在城市公共交通车辆内饮酒、吸烟、乞讨、卖艺以及实施其他影响车辆正常运营、乘客安全和乘车秩序的行为。

　　[7]《南京市轨道交通管理条例》于2009年1月1日起实施。该条例的第38条第五款明确规定禁止在车站、站台或者其他轨道交通设施内进行乞讨，第53条规定了相应的处罚措施为“由轨道交通经营单位责令其改正，并给予警告或者处以二十元以上一百元以下罚款。”

　　参考文献：

　　[1]裴予峰，王小玲.从收容遣送到救助管理的转变.行政与法。2004（1）.

　　[2]刘建荣.我国城市乞讨现象突出制度道德诉求.田中学刊.2009（6）.

　　[3]王宝庆.当前我国社会乞讨现象的调查与思考.湖南师范大学社会科学学报.2003（3）.

　　[4]陈微.当代中国流浪乞讨救助制度研究.社会科学出版社.2007年版.

　　[5]张千帆.实现自由与秩序的良性平衡——对流浪乞讨问题的宪法学分析.中国法学.2004（4）.