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　　邻避项目的政策利益分配失衡激发了部分社群的不公平感和受害意识，进而导致了成本承担社群的强烈反对和抗争。而作为治理工具的管制式的邻避项目决策模式所表现出的政府治理失灵、政策合法性下降和公民参与异化不仅使邻避冲突未能得到有效解决反而加剧了邻避冲突的升级。基于公共利益和城市发展的需要,邻避设施的兴建趋势不可阻挡，因而如何平衡多元利益诉求实现邻避冲突的有效规避，变“邻避”为“迎臂”便成了政府亟需解决的治理问题。

 

　　笔者认为邻避冲突的解决更应该看做是一个“治理”问题而非“管理”问题。邻避冲突的治理过程不是邻避“冲突”的解决或者消散，而是在增进公共利益的同时实现邻避“冲突”的有效规避，既要保证邻避设施的顺利兴建，又要防“冲突”于未然。既然邻避设施“个人恶”的属性难以根除，出于“公共善”的考量，政府应摒弃原有的封闭、自上而下的行政管制决策模式，引入民主行政理念，在决策过程中运用不同的政策工具组合平衡邻避项目的政策利益分布以达到邻避冲突的有效规避，实现公共利益的帕累托改进。

 

　　自上世纪60年代以来，伴随着各国政府改革的启动和民主化浪潮的席卷，在不断反思和批判官僚行政弊端的基础上，逐渐发展出一种回归民主价值的公共行政范式——民主行政。进入90年代后期，民主行政理论因其鲜明的理论主张和可操作性的实践方案逐渐成为公共行政改革理论的强势主流话语，成为世界范围内政府行政改革的理论基础。民主行政“以社会公正为基石、以公共服务、民主治理和公民参与为内容、以构建和谐的良序社会为目标……”［7］其理念不仅使公共行政跳出了“民主政治”与“理性官僚”的逻辑困境，更追根溯源式地寻找到了公共行政的精神。具体而言，民主行政的核心要义有以下两点：首先，价值理念上，以“社会公正”为其核心价值。社会公正的特质源于公共行政的公共属性，民主行政应当以公共利益、公众意愿为导向，尽心竭力地实现和维护社会公平与正义。而以往“缺乏民主底色而以效率为核心价值的行政思想，已使得公共行政原本应该蕴含的公共性丧失，而此一公共性的丧失导致了公共行政无助于建构良善的社会”；［7］其次，实现途径上，民主行政的本质在于积极、主动的公民以个体或集体的形式广泛而直接地参与到政府事务管理中。公民绝不是行政官僚按照自己意愿随意提供公共产品的消极消费者，而是能够运用实践的智慧表达自身利益诉求，拥有强烈的参与动机并能影响政策结果的能动主体。前者意味着尽管相对匮乏的生存资源和空间经常会引起不同群体的利益冲突，但“社会公正”所蕴含的特质可以对人们的价值追求作出适当的限制和协调，从而“将社会从利益竞逐的分裂状态，转化成为休戚与共、相互包容的命运共同体”。［7］后者则意味着政府作为传统公共事务的垄断治理主体地位的丧失，而处于治理边缘的社会公众开始进入权力中心并与政府分享治理权，直接参与公共事务的治理，从而更好地践行公共行政的精神，实现社会公正和良善。

 

　　基于此，在民主行政理念的指引下，邻避冲突的有效规避需要建构两大机制：

 

　　1?选择性激励的补偿机制。基于邻避设施“公共善、个人恶”的特征，可以采取“选择性激励”措施来有效抑制广大利益享有者的搭便车，缓解成本承担者的抵制情绪，实现环境正义。选择性激励是根据“成员在集体行动中承担集体物品供给作用的有无和大小，有区别地给予一定的奖励或惩罚”，［8］以有效克服集体行动的困境，实现集团中集体利益和个人利益的结合。

 

　　对于邻避设施的成本承担社群可以给予损失补偿加额外奖励的激励措施。损失补偿基于邻避设施选址所造成的政策利益分配不均问题，可以看作是对公共政策不可避免的负面效果的有效救济，用以解决社会公正的问题。由于受到政府财政预算约束、各项规章制度的限制、居民损失计算上的不科学以及法律滞后等因素，现行的法定赔偿数额和范围远远低于成本承担社群的实际损失，更不用说发挥激励作用了。损失社群除了承担经济性成本和损失外，心理和健康损失也同样值得关注，因而，我们可以采取多种补偿方式：一是经济补偿。可以分为金钱补偿和实物补偿，金钱补偿即政府部门给予受影响的社群一定数额的回馈金或减免有关税费，实物补偿是指通过兴建基础公共设施和民生工程供当地居民免费使用和提供就业岗位等；二是心理补偿。政府可以主动邀请当地居民参观和监督邻避设施的运作情况，主动公开相关信息，真诚与公民代表沟通，努力缩小政府与公民的信任差距，积极宣传邻避设施的相关科学知识，消除恐慌言论对居民的心理影响，加大政府对改善环境、民生建设的正面宣传力度；三是健康补偿。定期为当地居民免费体检和医疗，修建健身中心、球场和游乐场等，提供健康保障。此外还有一些措施有助于解决成本承担问题。如提供成本承担社群额外的激励措施可以鼓励公民的参与意愿，促成更多的承担成本者，使“邻避小区”转变为“自愿小区”。优先考虑邻避设施所在区域的优势发展战略，引进重大工程和项目，促进当地综合实力的提升等。

 

　　而对于享有邻避设施收益的广大公众同样要承担一定成本，例如适当提高邻避项目的收费成本和补偿征收金额，积极承担邻避设施所在社区的环保志愿活动，努力实现各社群义务均摊等。

 

　　2?深度公民参与的决策机制。选择性激励的补偿机制可以对受损社群的邻避情节起到一定的缓解作用，从根本上杜绝邻避冲突的发生则需要建构深度的公民参与决策机制。近年来，伴随着公民参与诉求的高涨而制度化参与渠道不足的矛盾而衍生出大量的非制度性公民参与的群体性事件，非制度性公民参与虽然在一定程度上起到了替代作用，解决了一些棘手的社会问题，然而其较强的自主性、随意性以及对社会秩序的冲击和不良的示范效应却令人忧虑。

 

　　拓宽公民制度化参与公共决策的深度和广度，可以有效缓解非制度性公民参与频发问题，实现邻避冲突的规避。其方式包括：一是构建议程参与机制。在邻避项目立项规划阶段，以保障和尊重公民知情权为依据，政府通过正式渠道主动公开项目的详细信息，公众对政府信息进行讨论，提出意见建议反馈给政府，使双向的信息有效互动成为公众参与政策议程的前提；二是构建规划参与机制。在方案制定阶段，以公众表达权为依据，拓宽公民参与渠道，采取多样化的表达方式，建立平等、自由和包容的协商和沟通机制，通过利益相关者的合作、互动和博弈，最终达成广泛的共识；三是构建管理参与机制。在项目执行阶段，依据公众监督权，成立专门的群众监督小组负责定期考察邻避设施运作情况，定期公布考察报告和结果。畅通公民监督制度和渠道，完善信访、举报、批评建议、控告及监督激励机制，促进和鼓励社群公民自觉监督；四是构建评估参与机制。在结项审核阶段，以公众问责权为依据，采取公民自愿组织的自下而上的“异体问责”形式，由公民对邻避项目的建设和运作进行全方位的评价和审查，从而防止项目负责人的失职、渎职行为。定期对邻避设施附近居民进行项目评估调查，并及时反馈和回应，从而提高公民的参与意识和能力，形成公民问责的良好社会基础。

 

　　五、结语

 

　　现代化进程高速推进和社会急剧转型衍生出众多阶段性、复合型治理难题，政府往往在实现公共利益与平衡多元利益诉求的双重目标下陷入两难困境。邻避冲突的发生和蔓延主要是因为邻避项目的成本-收益分布失衡，因而治理邻避冲突的关键在于建构经济-心理-文化的复合型政策工具，以均衡和完善政策利益分布，从而实现公共利益和社群利益的双赢。伴随着公民权利意识、个人意识的觉醒，缺乏民意吸纳机制的管制决策模式呈现出政策合法性下降和公民参与异化的弊端，诱发了邻避冲突的升级。因此，实现邻避冲突的有效规避，应摒弃封闭决策模式，创新政策工具，引入民主行政理念以平衡多元利益诉求，通过拓宽公民制度化参与决策的渠道，构建深度参与模式，完善参与机制，实现政府、企业和社群的合作共治。

 

　　注释：

 

　　①本文所指的邻避设施，是指公益性项目，不包括商业性和工业性项目。

 

　　②双重管理体制是指非政府组织要同时接受民政部门和业务主管部门的双重管理。非政府组织在成立之前要找到一个党政机关或党政机关的委托单位作为其主管单位，然后再向民政部门注册登记，否则不予以注册登记。

 

　　参考文献：

 

　　［1］塞缪尔?P?亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.上海：上海人民出版社，2008：31.

 

　　［2］詹姆斯?Q?威尔逊.美国官僚政治——政府机构的行为及其动因［M］.北京：中国社会科学出版社，1989.

 

　　［3］侯卫伟，李娟.公共政策实施中的收益与成本不均衡分布［J］.郑州航空工业管理学院学报(管理科学版)，2004，(3).

 

　　［4］梁丽萍.政治社会学［M］.北京：中央编译出版社，2009：360.

 

　　［5］高传勇.中国公共决策的内输入模式及其困境分析［J］.四川大学学报(哲学社会学版)，2009，(6).

 

　　［6］王锡锌,章永乐.我国行政决策模式之转型——从管理主义模式到参与式治理模式［J］.法商研究，2010，(5).

 

　　［7］颜昌武，刘亚平.公共行政学的逻辑困境及其化解［J］.武汉大学学报（哲学社会科学版），2007，(11).

 

　　［8］付刚.选择性激励：走出集体行动困境之路径选择［J］.长春教育学院学报，2012，(9).