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　　一、绩效审计案例研究的理论背景

 

　　我国在1994年8月31日通过《审计法》，并于1995年1月开始实行。该法规定：审计机关必须根据法律，通过审计来监督收入与支出的正确性、合法性和效益性。意味着推行效益审计(即绩效审计)的开始，人世后，更急于推行，追上世界潮流，靠拢国际审计的做法，国家审计署在绩效审计方面作了广泛宣传推广，全国各地普遍在落实其有关措施。

 

　　在政府工程绩效评价方面，财政部2004年颁布《中央政府投资项目预算绩效评价工作指导意见》，发改委2006年也颁布《建设项目经济评价方法与参数》(第三版)。这两个文件主要从国民经济评价和财务绩效的角度初步建立了“成本—利润”模式的指标体系。本研究则将在前人的基础上，试图创新非“成本—利润”模式下的绩效审计指标体系。

 

　　所谓非成本—利润模式下的绩效审计，是指对使用公共资金建设政府工程项目的审计。很多政府工程的项目，从决策立项，到项目实施，只注重社会公共利益，而不重视资金支出，不仅造成很大浪费，还会产生很多腐败现象。特别是由于决策失误，给国家造成极大经济损失和极坏的政治影响。

 

　　二、项目介绍及绩效审计的重点、难点剖析

 

　　(一)扬州市开发区施桥镇农民集中居住建设项目简介

 

　　为促进集约利用土地，推进拆迁安置工作，同时改善农村居住环境，提高农民生活质量，加快城乡一体化进程，扬州市开发区施桥镇政府与2005年颁布了17号文件作为农民集居区的建设和安置办法。扬子新村是第一个按此文件健身的小区，用地规划面积240983平方米，其中一期占地84121平方米，建设28栋住宅楼、地下人防工程和文化活动中心，容积率1.112，整个建设项目通过了环境影响评价评审，于2006年启动，2008年7月、2009年7月份两次进行了安置。

 

　　(二)本项目绩效审计的重点、难点

 

　　首先，由于该集居区建设项目属于“政府工程”，不通过向受益者或使用者收费获得经营性收入，因此对于该建设项目，我们运用既有的“成本—绩效—利润”的评价方法无法对其全部绩效进行合理评价，而社会绩效才是衡量该类“政府工程”的重要指标。但社会绩效可测性不强，大部分难以用货币计量，这成为本研究的难点。

 

　　其次，“政府工程”是要发生一定的建设费用的，所以在上述绩效评价的同时，我们也要考虑对成本支出进行评价，揭露和查处项目建设过程中资金的损失浪费、不讲效率的情况。

 

　　最后，建设领域违法违纪问题比较突出，作为审计机关，对其合规性的审查是相当必要的，必须设置一定的合规性指标予以审查，这也是本项目绩效审计指标设计的重点之一。

 

　　三、本项目绩效审计评价标准设定及指标体系构建

 

　　(一)评价标准的设想

 

　　我们认为政府投资工程项目绩效审计评价指标体系包括两个部分，即评价标准和评价指标，只有这两者结合起来才能构成一个完整的绩效审计评价体系。

 

　　总体来说，绩效审计评价标准重点应衡量政府投资工程绩效“质”的方面，包括以下四个方面：第一是经济效率。第二是公平问题。政府工程的重要功能之一是实现社会公平，政府工程的投资支出作为政府职能的直接体现，是政府实现公平的有效手段之一。第三是效果问题。社区居民的满意度等实际效果要作为重点加以评判。第四是适应性和外部性问题。由于社会环境与经济环境变化迅速，耗资巨大的政府投资工程在立项时，一方面应该考虑各种可能发生的环境变化，如该项目实施的社会、地理、人文环境等，能使建设项目能够经受一定的考验；另一方面，还应该考虑项目建成后给社会、地理、人文环境产生的变化以及“外溢效应”，确保对项目的可持续发展作出正确的评估。

 

　　(二)指标体系的构建

 

　　一套完整的政府投资集居区建设工程绩效评价指标体系，应涵盖“投资—决策—工程建设—后期管理及投资效益”三大基本环节的评价指标，每一环节的评价指标均基于合规类指标、绩效类指标两个层次提出，同时在每类指标之下，再设立详细的具体指标。

 

　　1.投资决策环节评价指标。投资决策阶段包括前期决策、工程准备和征地拆迁阶段，评价指标主要是从定性方面评价，包括：(1)合规性评价指标。合规性评价主要从投资规划的合法性，审批程序的规范性，以及是否合乎国家或地方政府政策的相关规定等方面展开，具体指标有6项，如建设程序是否按规定办理，用合规律来确定(合规律=已经获准的程序数/总程序数×100%)；是否按规定建立被征地农民的基本生活保障等。(2)绩效性评价指标。绩效性评价主要从投资项目的建议书及研究报告的可行性，投资项目设计图与施工图设计的科学性，是否做过工期和成本分析，关键环节建立应急方案与否，投资成本预算的科学性、合理性等方面展开，具体指标有6项，如单项工程预算编制率=(已经编制预算的单项工程数/单项工程总数)×100%。

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