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　　5.政府文件与法律相悖

　　在地方、部门利益的驱使下，一些地方政府发布的规范性文件与法律精神相违背的情况甚为普遍。如各汽车产地的地方保护主义政策就十分明显。在天津街上只让跑夏利车。在上海，只允许桑塔纳车占领出租车市场。长春的捷达车比其它出租车受到更多的优待。这都有地方政府的规章和政策在保护支持本地产的车打压外地产的车。这些保护了地方利益，但违背了有关法律的平等、公平竞争的精神。

　　以上只是当前中国法律冲突现象的冰山一角。法律之间的矛盾、打架、冲突，给中国的法制建设造成严重危害，它妨碍社会主义市场经济的建立与发展。各自为政，搞经济封锁，保护地方利益，分割统一市场，破坏公平竞争;法律打架，受损害的是公民和社会组织的利益。它造成经济秩序、社会关系的严重无序和混乱，公民社会利益的损害，社会效率大大降低，社会资财的极大浪费。法律保护地方利益，有时会导致中央政府的财政收入流失，严重损害国家的利益;它会影响投资者的信心，外国投资者最关注的是法律环境，统一、稳定的法律，会使投资者增加安全感;法律打架会影响到改革开放和经济的发展;它还会侵害公民的宪法权利，影响公民自由、平等权利的实现;更严重的是它会影响人们对法律的尊重和信仰。如果法律相互打架，造成法而无信，它给社会带来的不是秩序，而是混乱。它会损害法律本身的声誉和人们对法律的信仰，从而使我国的法治社会难以建立。

　　我国法律冲突产生有着复杂的原因。

　　第一，在立法主体多元化的情况下，立法权限不清是产生法律冲突的法律原因。首先，全国人民代表大会与它的常委会的立法权限就不明确。宪法第62条规定，全国人大有权制定有关刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。宪法第67条规定，全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律。在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分的补充修改。但不得同该法律基本原则相抵触。这种划分实际上没有界限，什么是基本法律？什么是法律的基本原则？在实际中是难以把握的。有时全国人大常委会制定的法律比全国人大制定的法律还重要。有时全国人大常委会把全国人大制定的法律修改得面目全非。如1982年、1986年和1995年全国人大常委会三次大规模修改选举法和地方组织法，就几乎把两法的条文都修改了一遍。又如1979年刑法制定以后，全国人大常委会先后作出了20多个修改补充刑法的决定，大量增设罪名、提高处罚程度、作出罪与非罪的界定。这是否与法律的基本原则相抵触？

　　第二，全国人大及其常委会与国务院的立法界限也不明确。根据宪法第89条的规定，国务院有权制定行政法规，行政法规的范围包括哪些并不清楚。实际上国务院可在它想立法的领域制定法规。1981年至1985年全国人大常委会先后四次对广东、福建两省和国务院进行授权立法，其中包括授权国务院可以改革工商税制发布有关税收条例试行。在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例。这种非常不明确的授权立法，且无监督控制措施，使国务院的立法权力更加广泛而不明确，使国内税收立法权完全落入国务院之手。以致出现国务院制定的法规直接与全国人大制定的法律相冲突。1986年，国务院发布《个人收入调节税暂行条例》，规定个人收入所得税起征点为400元。而1980年全国人大制定的《个人所得税法》规定的个人收入所得税的起征点是800元。该条例还缩小了征税对象的范围，把征税对象仅限于中国公民，而原法律规定的征税对象包括只要在中国境内住满一年的个人，不论是中国公民还是外国公民都应纳税。可见，国务院制定的法规与全国人大制定的法律明显相冲突。

　　第三，中央与地方的立法权限没有明确界定，也必然大大增加法律冲突的可能性。根据宪法和地方组织法的规定，地方人大及其常委会制定法规的重要原则之一，就是:与法律不抵触原则。大量的立法冲突问题就产生在中央与地方对不抵触原则理解的相异上。一些地方立法者认为，不抵触就是不与中央的法律直接相违反。而中央的立法者则认为不抵触就是要与中央的法律保持一致。这种理解上的差异就必然表现出法律上的矛盾。当地方立法者认为是不抵触的法规，中央的立法者可能认为是相抵触的。

　　第四，经济利益多元化，为了局部和地方私利而产生的地方、部门保护主义，是产生法律冲突的经济根源。改革开放以来，经济利益多元化，经济上的利害关系冲突加剧，不同的经济利益产生不同的立法需求。而立法需求在没有得到有效规范和监督的情况下，必然会产生一定程度的立法混乱，使法律冲突加剧。利益的多元化使立法利益的含量越来越高，法律背后是经济利益，许多法律的冲突实际是经济利益之争。

　　第五，新旧体制转型过程中产生新旧法的矛盾，是产生法律冲突的社会原因。例如1988年颁布的(〈企业法》，是计划经济体制下的制定的。它规定的是一套旧的企业管理制度。政企不分、法人主体权责不清、产权不明。1994年，我国又颁布了《公司法》。《公司法》建立的是一套现代企业管理制度。法人主体资格责权分明，采用股东大会或董事会的决策管理机制，实行了政企的彻底分离。可见《企业法》与《公司法》规定的是计划经济和市场经济两种经济体制下两种不同的企业管理制度。两法并存法律本身的矛盾必然造成现实中企业管理制度的混乱。企业有的适用《企业法》，有的适用《公司法》，使得一些经济组织企业不像企业，公司不像公司、一些企业只需城头变换大王旗便成了公司。这就是新旧体制转变型过程中，不能对法律及时加以修订、废止和清理，造成现实中法律的矛盾和冲突。

　　第六，人们对事物认识上的差异，是产生冲突的认识论根源。在现代多元经济利益、多元立法主体的社会，法律之间不产生矛盾和冲突是不可能的。从认识论的角度说，人们对事物的认识不可能是一致的，是有差异的。不同机关在立法中对事物的不同认识，就是立法中的矛盾。例如1997年全国人大内务司法委员会对广东《汕头经济特区殡葬管理条例例〉审查认为，《行政处罚法》规定，“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定的，地方性法规需作出具体规定的，必须在法律、行政法规给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内规定。该条例增设了罚款的规定，因而违反了《行政处罚法》。但汕头市人大常委会复函认为，法律、行政法规没有规定对该行为的处罚，更没有规定处罚的种类和幅度，所以，不存在与行政处罚法抵触的问题。同样的法律规定，但人们理解各异。

　　可见，生活中的法律冲突是不可避免的，问题是要有一个健全的机制来及时解决冲突。

　　二、当前中国法律冲突的调整机制

　　从法律制度上讲，我国并不是没有解决法律冲突的机制。根据宪法和有关法律的规定，我国法律冲突的调整机制有以下几个方面：（1)全国人大常委会有权解释宪法，监督宪法的实施;有权解释法律，撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。（2)国务院有权改变和撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章改变或者撤销地方各级行政机关的不适当的决定和命令。（3)地方各级国家权力机关有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令;撤销下一级人民代表大会的不适当的决议。(4)地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。从法律形式上看，解决法律冲突的机制还是比较完备的。问题不是法律没有规定，而是法律规定的制度没有真正建立，法律冲突调整机制没有很好运行起来。