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　　与此同时，还需看到的_个现实情况是，我国尚未制定统一的行政程序法典，但法治政府建设一直是逐步推进的。为了缓和规范与现实之间的矛盾，中央层面采取的主要思路，乃是将行政行为分门别类、逐个击破。时至今日《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》、《城乡规划法》都已经在各自范围内设置了程序规则，它们之间差异很大，各有千秋。可见，我国行政程序法的基本体系是分散的，尽管各单行法在诸如公开、听证、公正参与等内容上有一定的重叠，但这并不会改变立法者以''行为种类"为中心轴设置程序规范的总体思路。因此，在重大行政决策问题上,奉行另外的"统一程序观"可能与我国_以贯之的行政程序法治化进程,也并不契合。
　　因此，我们主张，只将重大行政决策作为_种政策性宣传或程序性理念予以对待,重大行政决策法治化问题的重要性，只能被融入到这一载体之中，以法治理念或法治精神的方式，最后被分散到各部门行政法上加以实现。它本身并不能单一性地作为一种制度加以布置，改革之后,贯彻这一理念的途径，也不再是单设篇章的重大行政决策程序规定，而是各部门行政法。这样做的好处在于，作为政策性宣传或程序性理念的重大行政决策，由于本身并不会被单独性地具化成一种制度，不会与我国行政法学体系与行政法体系之间构成冲突，如此，它的概念缺陷问题便能够在最大程度上得到规避。
　　(二）创建用以固定概念外延的目录制度
　　较为保守的第二种思路，乃是在尊重现行制度的基础之上，创建其他配套制度加以弥补。这一方法着眼于重大行政决策已经在我国形成大规模布置的现实情形，认为彻底改革可能会损及既有的行政决策法治化目标。因此，主张抛开重大行政决策的概念缺陷问题不论，以其他配套制度强制性地将其概念缺陷予以固化,从而解决其变动不居的天然弊端。实践中，可供效仿的做法，是_种可被称为重大行政决策目录制度的方案，较为典型的文本如《广州市人民政府2014年度重大行政决策事项目录》等等。*对此，需要注意两点.
　　第一，目录制度本身并不能彻底解决重大行政决策的概念缺陷问题，它只是一种补充方案，从对现行文本的观察来看，其"便宜性"体现为：
　　(1)它只是_种配套制度，是附随在诸如《重大行政决策程序规定》之类的文本之后的，更像是_种附件。实践中，它必须尊重原有文本，不能超出原有文本中''例举穷尽"条款和"例举排斥"条款所设定的概念外延。因此，它几乎不会触动到原有的概念外延问题，自然也不会提供额外的修订通道；
　　(2)从对现行实践的观察来看，目录文本本身的发布具有临时性，它往往以_个年度为限，譬如上文提到的《广州市人民政府2014年度重大行政决策事项目录》。这可能会带来的问题是，同样_个事项，在上_年度并不是重大行政决策，而到了下_年度便有可能会成为重大行政决策。因此，很明显，这_方法可能仍然会造成概念外延的问题；
　　(3)颇有意思的是，现行目录制度还会进一步延伸至具体的程序要求上，以目录方式规定某一个具体的重大行政决策必须尊重特定种类的程序义务，譬如《广州市人民政府2014年度重大行政决策听证事项目录》等等。瑠这使得重大行政决策的概念应用变得更为详细，但实际上走的仍是上述部门行政法化的路子，奉行的是逐一加以规范的立场，而这必然会打破现行重大行政决策制度中既已存在的"统_程序观"。毋庸置疑，这非但会使原有的制度效果大打折扣，而且也会增加制度实施的成本；
　　(4)最为重要的是，从我们的观察来看，现行目录制度所列举的重大行政决策事项，仍然是对既有行政行为的重申与复写。譬姐《广州市人民政府2014年度重大行政决策事项目录》总共规定了15个事项，但其中大部分事项，都是制定"规范性文件"的决策要求。而对于规范性文件，实际上在2012年11月8日颁布实施的《广州市行政规范性文件制定规则》中，都已经得到了规范。因此，目录制度的独立价值十分有限。
　　第二，因此，严格来说，目录制度并不是解决重大行政决策概念缺陷的最佳方案，作为一种权宜之计，它至少还需要围绕以下三处继续完善：
　　(1)独立的决策事项。目录决策事项范围的选定，应该努力向独立的概念地位靠近，尽管目录制度本身并不是为了彻底解决概念缺陷问题，但至少应该努力提高自己独立的制度价值，而不是_味地对其他已经得以规范的行政行为进行重申。在德日行政法上，我们可以借用_个概念术语为其提供参考，这便是''未型式化行政行为"。所谓的未型式化行政行为，主要是指"行政主体在行使行政权过程中，为适应社会管理的需要而实施的未经法律规定的各种形式的行政行为的总称"。瑡重大行政决策的目录制定者可以以''未型式化行政行为"为标准,选择只将未经法律规定的各种形式的行政行为纳入目录，从而_方面在决策环节上实现此类行为的程序法治化，达成依法行政之目标,另_方面彰显重大行政决策概念的独立价值。
　　(2)独立的决策程序。如果"未型式化行政行为"范围十分有限，或者说根本够不上"重大"行政决策,我们必须要在已经型式化的行政行为中施展身手。那么，就应该在诸如《广州市人民政府2014年度重大行政决策听证事项目录》之类的决策程序上，做更为自律化的规范设计。如前所述,重大行政决策程序法治化的控权逻辑是行政自制，既然如此，以目录制度的方式，向更为高级的、或者说更为苛刻的程序义务靠近，从而拉升目录制度的独立身份，在逻辑上应该是没有任何问题的。只是此时，在程序义务的选定上，我们需要掌握_个基本标准，这便是已经在其他部门行政法上得到布置的程序规定，无需纳入目录，目录只需做更为高级的或者说成本更为高昂的程序要求，譬如听证、公众参与等等。这一方面是为了实现更为民主的决策过程，同时也是为了突出重大行政决策概念的独立意义。
　　(3)可变的动态机制。可以预测的是，随着我国法治进程的不断推进，未型式化的行政行为会逐渐被型式化，目录制度所追求的"独立的决策事项"的目标会被逐渐压缩；与此同时，行政过程也会逐渐趋向民主化，现在看来是十分奢侈的决策程序，将来或者会变成部门行政法上的常态机制，或者会成为行政程序法法典的必备文本，目录制度所追求的"独立的决策程序"的目标也会被逐渐替代。因此，目录制度必须建立1种可变的动态机制，只有如此，方能应对法治政府建设进程对重大行政决策概念外延的吞噬影响。实践中，它既可以像广州市一样，采用目录年度发布机制的更新方式获致实现，也可以通过设定相应的规则，明确重大行政决策退出条件和退出机制的方式获致实现。十分有趣的是，深圳市竟然在中国政法大学举办的中国法治政府奖评选活动中两次折桂，这不禁令人莞尔。
　　1989年《行政诉讼法》第53条规定"人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章"；2014年《行政诉讼法》第63条第3款规定"人民法院审理行政案件，参照规章"。立法实践中，以"规范性文件"对重大行政决策程序进行规定的，并不少见。譬如《连云港市人民政府重大行政决策程序规定》《衡阳市人民政府重大行政决策程序规则》、《大竹县人民政府重大行政决策程序规定》、《贛州市人民政府重大行政决策规则》等等。
　　譬如《广州市重大行政决策程序规定》第20条："政府办公厅（室）应当自收到决策起草部门提交审议的材料后5个工作日内作出处理，认为材料齐备的，应当将决策草案送交本级政府法制机构进行合法性审查；认为材料不齐备的，应当退回决策起草部门补充材料"。-个明显的例证是,在日本，行政过程论被集中讨论的时间大概是在19704995年之间（陈春生：《行政法之学理与体系》（二），元照出版公司2007年版，第272页注视6),而日本《行政程序法》颁布于1993年。纵观全世界的行政程序法法典，也只有1993年的《日本行政程序法》才规定了"行政指导"，（[日]室井力、芝池义_、浜川主编《日本行政程序法逐条注释》，朱芒译，上海三联书店2009年版，附录《日本行政程序法全文》），这应该是得益于行政过程论的推进。
　　参考文献：
　　《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》第4条第1项："政府重大行政决策事项包括：（_)提出地方性法规草案、制定政府规章和重要的规范性文件……"。
　　《西安市行政程序规定》第126条第2项："本规定所称的重大行政决策是指市、区（县）人民政府依照法定职权，对关系本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的下列事项作出的决定：……（二）编制各类总体规划、重要的区域规划和专项规划……"。
　　瑔《南京市重大行政决策程序规定》第6条第5项："本规则所称重大行政决策，是指人民政府依照法定职责对涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性和政策性强、与人民群众切身利益密切相关的重大事项所作出的决定：…oo…（五）制定和调整行政事业性收费和政府管理的重要商品、服务价格……"。
　　①参见王殿学、龙玉琴：《重大行政决策将有程序条例》，载《南方都市报》2014年11月7日第AA01版。
　　②戴建华《作为过程的行政决策一在一种新研究范式下的考察》，载《政法论坛》2012年第1期。很明显，这个定义是参考行政学的。
　　③曾哲：《我国重大行政决策权划分边界研究》，载《南京社会科学》2012年第1期。
　　④譬如《湖南省行政程序规定》第31条《山东省行政程序规定》第24条：《西安市行政程序规定》第126条。
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　　⑤在行政学有关的教材中，较为常见的章节编排为："第一章、绪论;第二章、行政组织；第三章、行政决策；第四章、行政计划；第五章、行政领导;第六章、行政沟通；第七章、行政授权；第八章、行政监督……"。参见吴挽澜：《行政学新论》，幼师文化事业公司1990年版，第5-)页目录。
　　⑥李迎春《行政法视角下的行政决策》，载《行政法学研究》2007年第4期。
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　　⑦参见皮纯协主编《行政程序法比较研究》，中国人民公安大学出版社2000年版，第501页。
　　⑧参见杨海坤、郝益山：《关于行政调查的讨论》，载《行政法学研究》2000年第2期。
　　⑨刘平：《上海市重大行政决策程序研究报告》，载《政府法制研究》2009年第3期。
　　⑩需要指出的是，在有的地方性行政程序规定中，两种尝试是同时存在的。
　　?譬如《湖南省行政程序规定》第31条："本规定所称的重大行政决策是指县级以上人民政府作出的涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强、与人民群众利益密切相关的下列行政决策事项：（一）制定经济和社会发展重大政策措施，编制国民经济和社会发展规划、年度计划……（四）重大政府投资项目。
　　?诸如此类的附加条款在其它地方行政程序规定中，也十分常见。譬如《山东省行政程序规定》第24条："本规定所称重大行政决策，是指县级以上人民政府依照法定职权，对关系本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、与公民、法人和其他组织利益密切相关的下列事项作出的决定：……（八）需要由横幅决策的其他重大事项。重大行政决策的具体事项，由县级以上人民政府在前款规定的范围内确定，并向社会公布"。
　　?诸如此类的简单错误，实际上已经被其他地方所否定。譬如《山东省行政程序规定》第25条第2款明确指出："起草地方性法规草案和制定政府规章，适用《中华人民共和国立法法》等有关法律、法规、规章的规定"。
　　?早在中央层面的行政程序立法建议稿中，就有多位专家指出试图为所有行政规划设定统一的行政程序，根本无法实现，而且，从对世界各国行政程序法的观察来看，在对行政规划程序规定问题上，也都趋于保守立场。相关讨论，可参见王万华：《中国行政程序法典试拟稿及立法理由》，中国法制出版社2010年版，第61名3页。
　　?《广州市重大行政决策程序规定》第7条"以下事项不适用本规定：（_)政府规章的制定，地方性法规建议案的拟定……"。《苏州市重大行政决策程序规定》第3条第2款"提出地方性法规议案、制定规章和政府规范性文件，应对突发事件,按照有关法律、法规、规章执行，不适用本规定"。
　　瑏《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》第4条："政府重大行政决策事项包括：（_)提出地方性法规草案、制定政府规章和重要的规范性文件……"。
　　?《湖南省行政程序规定》第29条："起草地方性法规草案和制定规章，适用《中华人民共和国立法法》、《规章制定程序条例》和《湖南省人民政府制定地方性法规草案和规章办法》等有关法律、法规、规章的规定，涉及重大行政决策事项的，还应当适用重大行政决策程序"。
　　⑩《广州市重大行政决策程序规定》第7条"以下事项不适用本规定：……（四）突发事件的应急处理ooooo"。《苏州市重大行政决策程序规定》第3条第2款"提出地方性法规议案、制定规章和政府规范性文件，应对突发事件，按照有关法律、法规、规章执行，不适用本规定"。
　　?《重庆市政府重大行政决策程序规定》第3条："前条所指政府重大决策包括以下事项：……（五）重大突发公共事件应急预案的制定与调整、需长期采取的重大交通管制措施oo…"。《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》"政府重大行政决策事项包括：……（八）制定或者调整重大突发公共事件应急预案;……"。
　　?并且，从近期《立法法》修订的情况来看,规章制定权限可能会进一步下放。2014年12月30日公布的《中华人民共和国立法法修正案（草案）（二次审议稿）》规:定"三十、……增加三款，作为第三款、第四款、第五款"省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市的人民政府根据本条第_款、第二款制定地方政府规章，限于城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项。已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效"。
　　?包万超《行政法与社会科学》，商务印书馆2011年版，第1748页。