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　　布坎南（JamesM.Buchanan）在1965年的“俱乐部的经济理论”中首次对准公共产品进行了讨论，使公共产品的概念得以拓宽，认为只要是集体或社会团体决定，通过集体组织提供的就是公共产品。

　　根据竞争性和排他性不同的组合，又可以将准公共产品分为俱乐部产品（ClubGoods）和共同资源产品③。俱乐部产品是在技术上可以复制或者再创造的公共产品，其特征是消费上的非竞争性，但具有受益的排他性的产品④，比如公共浴池。而共同资源产品与俱乐部产品相反，属于不可再生、耗竭性资源，总量既定，但共同所有，消费的增加会给他人带来负外部性，因此，其特点是消费上具有竞争性，受益上却无法有效的排除。而作为共同资源产品的矿产资源正是准公共产品的典型，国家对其规制具有正当性。二、矿业具有天然的市场失灵（一）矿业具有垄断性

　　按照经济学理论，市场结构通常分为三种，即自由竞争市场、垄断市场和寡头市场。所谓自由竞争市场又称之为完全竞争市场，其特点就是在市场上有足够的卖者和足够的买者，不管是卖者和买者都能够自由进出，产品的同质性很高，可以完全替代。而垄断市场分为完全垄断市场和不完全竞争市场，完全垄断就是企业与产业是简单的“一对一”关系；不完全竞争市场的市场集中度介于完全竞争和完全垄断市场之间，既有垄断又有竞争，且偏向于完全竞争市场。与之相近似的市场类型就是寡头垄断市场，也是介于完全竞争市场和完全垄断市场之间，且由少数企业完全控制一个行业的市场结构。很明显，与不完全竞争市场相比，寡头垄断市场更偏向于完全垄断。在这几种市场类型中，自由竞争市场可由私法调整，一般情况下政府不进行规制。对于寡头市场以及垄断市场，都存在操纵市场、损害效率的概率，因此，为保护市场、促进效率，对于寡头市场和垄断市场都要进行规制。

　　矿产资源开发具有不完全竞争的特点。

　　首先，矿产资源的固有特点决定了企业的垄断。矿产资源是在特定的成矿条件下经过漫长的成矿作用自然形成的矿床或矿脉，具有连贯性或整体性特点，资源分布相对集中。早期的自然垄断概念就是与资源条件的集中有关，资源条件越集中，竞争的条件就越小。对于矿产资源来说，其分布的相对集中提出了产业相对集中的要求。事实上，在矿产部门很少有完全竞争的条件，多数矿产业表现出很高程度的集中⑤。

　　其次，从矿业的特点看，矿业生产具有垄断的两大特征。一是成本递减。矿产业具有长产业链⑥的特点，对其勘查开发利用的投资量很大，但在随后的一定的产出范围内，在资源丰裕的情况下，生产每一产品的边际成本越来越少，这便是成本递减状态。二是先期资金投入大，沉没成本⑦高。矿产资源开发属于基础性产业，其投入资本量大，回收期长，资金一旦投入比如各种购买各种矿山设备，这些设备专用性强，除非继续用于矿山企业，很难改作他用，从而形成了较高的进入和退出壁垒（简称市场壁垒），并随着投入的增加而强化了这一特征。

　　再次，从我国的现实看，矿山企业竞争不足。我国国有或国有控股的大型矿山企业垄断了大部分的资源和市场，资源产品也被垄断。国有企业的市场份额偏高，行业处于一种低水平竞争态势。由于矿产资源的“蛋糕”基本已经被国有资本垄断，游离于国有企业之外的企业只好吃国有矿山的“残羹剩饭”，通过各种手段和各种方式生存下来。

　　当然，从面上看，矿产资源开发产业的垄断没有常见的自然垄断产业那么强烈，但其垄断性特征却不可否认地存在着。这种特征要求政府进行规制，维持市场竞争。正如朱迪·丽丝所说，任何探索矿产品生产、消费和贸易的空间格局的企图，都必须抛弃自由矿产产品市场的概念。政府不仅以直接接管生产的方式，而且以无数强制性的法规介入到矿产生产领域⑧。（二）矿业具有强烈的负外部性

　　矿产资源开发直接依赖矿产资源，属于典型的传统产业，在生产中存在严重的外部不经济。其表现有：“三废”污染严重，生态破坏突出，次生地质灾害加剧，矿难频发等各种社会负面问题。这些负外部性是市场失灵的表现。“当一种产品的生产或者服务的提供导致一些成本，如污染损害，在没有规制的情况下，这种成本不会被生产者承担，这就产生了外部性问题，在这种情况下，商品的价格没有反映出社会为了获得这种商品必须放弃的价值，所以，亚当·斯密的看不见的手将会误导我们。⑨”矿产资源开发存在的外部不经济是政府规制的直接理由。

　　当矿业公司的私人成本偏离社会成本，其私人收益就会偏离社会收益，矿业活动的外部经济或不经济就会存在，资源配置就会偏离帕累托最优。如果偏离程度太大，也就是说，矿业公司所获私人收益超过或少于社会收益的量达到某一程度，而且政府没有给与补贴或矿业公司不给社会以补偿，即矿业活动的外部性未能较好解决，则可以说，矿业公司的经营活动是失败的⑩。政府作为“看得见的手”在市场失灵时进行规制，以弥补市场的不足。例如：澳大利亚农业与资源经济局向联邦政府提供的一份采矿报告中认为，政府对采矿及矿产品加工部分进行政策干预的最主要目的之一就是纠正明显的市场失灵。

　　通常认为，外部性问题可以通过“外部成本内部化”来解决问题，即“污染者付费”原则。但矿业开发的外部性问题具有延伸效应，由于开采行为产生的负外部性影响反映迟滞、影响面大、范围广、影响后果难以补救，从而对决策者设计恰当的法律规制手段带来了相当的复杂性。比如矿区附近的地下水污染，据分析，重金属污染会持续500年之久，尾矿污染会持续100年以上。可见，环境污染会同时造成不可逆转的生态恶化，并且这种恶化毫无疑问还要对下一代人造成不利影响，那么这种错误配置就不能通过私法工具解决，因为私权利的主张出现了滞涨效应○11。作为公法工具的规制便成为必然。

　　随着人类生活品质的提高，矿产资源开发所承载的目标愈加多元。不但包括为工业生产提供粮食供给，人们更加追求矿产资源开发的有效利用、环境保护以及矿难的避免等诉求决定了在矿产资源这个产业上，国家必须通过法律规制对矿山企业进行引导、监督、管理，以解决市场失灵问题。三、国内外形势：规制的必要性（一）国内矿产资源供需矛盾的扩张

　　长期以来，我国都被列为“矿产资源丰富”的国家。一方面，我国矿产资源储量总量丰富，约占世界的12%，经常与美国、俄罗斯、巴西等大国并称为矿产资源大国。另一方面，我国矿产资源品种丰富，已发现品种171种，探明储量的有159种。然而，由于我国人口众多，人均占有量低，大部分矿产人均矿产资源只占世界平均水平的58%。煤炭资源人均占有量只及世界平均水平的55%，只及美国的10%，天然气只及世界人均水平的4%○12。加之矿产资源分布的不均衡，导致我国多种矿产资源短缺，对进口的依赖度越来越高。

　　1.劣势矿产“劣势愈劣”

　　所谓劣势矿产资源主要与优势矿产资源对应，它主要是指我国储量没有优势，但经济发展又急需，只有大量依赖进口的矿产资源，此种情况下我国处于非常被动的地位，一旦进口来源被切断或者价格大幅上涨，必将导致矿产资源安全问题，进而影响国家的经济安全。

　　（1）支柱性矿产资源短缺现象严重。据矿业联合会的研究，到2020年我国所需的45种主要矿产可以基本划分为四类：可以保证、基本保证、短缺、严重短缺。“十一五”国家重点图书规划出版的《中国矿产资源与可持续发展》中，依据矿产资源对我国国民经济生活的影响角度，将矿产资源分为支柱性资源、重要资源以及廉价资源。其中支柱性资源，是指如果其供给出现问题，可能对社会经济生活发生重大影响的矿产资源，共14种，其关系如图1所示：

　　由此可见，我国矿产资源总体形势就是支柱性资源短缺严重，经济发展面临矿产资源瓶颈。

　　（2）支柱性矿产资源对外依存度高。前文已述，我国14种支柱性矿产资源就有10种属于严重短缺或短缺类，大部分只有依赖进口。其中，2007年、2010年我国铁矿石的对外依存度分别达到52%、53.6%○13。2007年，中国原油、铁矿石、铜冶炼原料、铝土矿的对外依存度分别达到46%、52%、61%和66%。铬、镍、钾等急缺矿产的对外依存度更高○14。2009年，我国净进口原油1.99亿吨，对外依存度首次超过警戒线50%；进口铁矿砂及其精矿6.28亿吨，同比增长41.6%；煤炭净进口超过亿吨，同比增长211.9%○15。2010年我国石油和铁矿石的对外依存度都超过了50%○16。

　　（3）需求呈无限扩大趋势。我国是以财富增长为目标的效率优先论，加速了矿业开发的过度利用和生态环境的恶化。主要表现在以下三方面。第一，我国工业化的迅速发展加剧了资源消耗速度。我国一直是传统的工业化道路，其经济发展的基本特点就是工业增长以高投入、资源能源高消耗、环境严重破坏为代价。我国经济增长和矿产能源需求之间存在高度正相关关系，我国“十五”、“十一五”规划GDP年均增长7.5%-8%，但实际年均增速都超过10%。这种增长是靠持续的巨额投资和大量的“两高一资”产品出口拉动的，必然要消耗大量的矿产资源。第二，城市化的加速加剧了矿产资源短缺问题。随着剩余劳动力的转移，城市人口急剧增长，城镇化率快速上升，我国的城市化水平从2000年的36.22%上升到2009年的46.6%，年均增长率高达1.15%○17。城市化的过快增长导致资源的大量消耗，加剧了矿产资源短缺问题。第三，我国人均每天资源消费量在迅速增加，对许多矿产资源提出了刚性需求。比如人均每天能源消费量，就从1990年的270.4万吨标准煤增加到2008年的796.3万吨标准煤，接近3倍。

　　即便是这样，我国大部分资源的人均消费量远远低于世界平均水平，与发达国家相比就更低。比如我国人均石油消费量约为世界人均消费水平的31%，不足美国人均消费量的1/18和日本的1/11；我国人均钢消费量仅为世界人均消费量的88%，不足日本1/5；我国人均铝消费量仅相当于世界人均水平的67%，不足美国人均消费的13%；我国人均铜消费量仅为世界的59%，不足美国人均消费量的14%○18。也即是说，随着经济生活水平的提高，人均资源消费量迅速增加，我国人均资源消费量还存在巨大“潜力”。

　　可见，在我国，矿产资源短缺现象严重，对外依存度高，劣势矿产资源之“劣”呈扩大趋势，工业化的进一步推进、城市化的迅速发展、人均资源消费量的增加，都使我国供需矛盾出现“峰极相逼”的态势，对于许多矿产资源都提出了刚性需求。

　　2.优势矿产“优势不优”

　　所谓优势矿产资源是相对于劣势矿产，主要是指我国储量存在优势，可替代性低，具有重要经济意义和战略价值的矿产资源。在我国常见有战略性矿产资源、战略性优势矿产资源等称谓。

　　在我国金属业内，稀土金属与钨、锡、锑向来被称为“四大战略资源”。世界稀土资源79%的储量在中国，中国稀土占据着几个世界第一：储量第一，尤其是在军事领域拥有重要意义且相对短缺的中重稀土；生产规模第一，2005年中国稀土产量占全世界的96%；出口量世界第一，中国产量的60%用于出口，出口量占国际贸易的63%以上○19。然而，与这些“第一”形成强烈反差却是价格的一跌再跌。从1990年至2005年，中国的稀土出口量增长了近10倍，稀土价格却反而下降了40%○20。也就是我国稀土行业却陷入了“卖得越多，赚得越少”，甚至还出现过“不卖不赔，越卖越亏”的尴尬局面。原因在于，有限的市场需求后面孕育着无限需求的陷阱。稀土等优势金属矿产资源广泛应用于国民经济和国防工业的各个领域，是新技术革命和未来国际竞争中的重要战略物资，是各国竞相关注的焦点。虽然就每年的用量来讲，市场的需求容量在客观上是有限的，但是作为重要的战略物质，如果相关国家要建立资源战略储备，那么需求就是无限的。这就使得市场实际需求量大于实际用量。在有市场需求信号的指引下，我国开发企业陷入盲目开采，加之部分地区受出口创汇的影响，调控失度，国内企业出现恶性竞争，竞相压价，且这种局势愈演愈烈，严重损害了我国国家利益。（二）国际形势严峻

　　矿产资源与其他商品相比，其突出特点就是工业生产的不可或缺性、且本身存在稀缺性和分布的不均衡性，矿产资源的全球化竞争已经成为我们共同体验的事实。世界各国都在进行新一轮的矿产资源战略策略。我国从20世纪80年代以来，就逐步参与国际矿产资源市场竞争。我国以其强劲的经济增长和旺盛的资源能源需求成了全球矿产资源消费量增长的重要因素。目前中国已经是世界第一大铁矿石消费国和进口国，第一大有色金属消费国、第二大能源消费国、第二大石油消费国和第三大石油进口国。

　　1.矿产资源安全是国家安全的重要组成部分

　　矿产资源具有应用的普遍性，关键领域的难以替代性，稀缺性以及分布的不均衡性等特点，这些特征使其战略意义远远超过实际使用价值，成为一国维护国家安全、制衡别国、谋求合理发展空间的重要筹码，在国际关系和地缘政治中发挥重要作用。

　　随着矿产资源重要性的突显，世界各国都将矿产资源提高至战略高度。20世纪，资本主义国家为争夺资源引发了两次世界大战，尔后，全球爆发的多处局部战争，全部都与矿产资源有着直接或者间接的关系。2005年和2009年俄罗斯和乌克兰两次天然气争端，导致欧洲“断气”。近年爆发的美国与阿富汗、美国与伊拉克、美国与利比亚的战争，以至于美国与伊朗剑拔弩张的紧张局势，无一不与资源相关。这些现象说明，在国际上，矿产资源成为各国政治斗争的焦点，矿产资源越来越与国家安全联系到一起，不仅包括国家经济安全，还包括政治安全、主权安全。矿产资源安全是国家安全的重要组成部分。

　　2.大国掌控着矿产资源价格的定价权

　　价格一直是影响全球矿产资源供应格局的重要因素，一国的矿产资源安全不仅意味着能够获取满足经济发展和国家安全需求的足量的矿产资源，更重要的是要能以合适的价格获取这些资源，因此，在全球矿产资源市场中，谁拥有了定价权，谁就能主导市场的供需格局。但中国在全球矿产资源市场中长期以来缺乏定价权。不但作为稀土等战略意义的最大的卖家对该资源无定价权，对于最大的铁矿石的买家同样也没有定价话语权。其中一个重要原因便在于出口机制缺乏协调，出口企业各自为阵，我们的买家或卖家趁机派进“内鬼○21”或者竞相压价，并人为诱导供应商相互恶性竞争，使我国进口的铁矿石价格一路飚升，并使我国出口的稀土等价格一落千丈。

　　可见，在经济全球化背景下，全球资源是一个系统和整体，各国资源是全球资源的组成部分，我们正体验着矿产资源的跨国流动、跨国配置与跨国消费的基本事实。制定能够适应国际竞争的矿产资源产业法律制度成为共同选择。1995年WTO成立并运行之后，世界上出现了修改矿产资源法的高潮。其后20年中，先后有110多个国家对其矿产资源法进行了修改○22。在矿产资源产品价格上升白热化的2006年，许多国际性矿业公司更是蜂拥进军那些缺乏矿业立法和矿业税费经验的国家○23。我国修改矿产资源相关法律制度时不可待。

　　总之，不论从矿业固有的特点，矿产资源的国内供需矛盾以及国际形势，都要求对矿业进行规制，政府对矿产资源开发产业进行规制具有正当性。